09-11-2015

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów zakwestionowanych przez TK wyrokiem z dnia 10.03.2015 r. sygn. akt: K/29/13.

opinia prawna

Dotycząca: przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów zakwestionowanych przez TK wyrokiem z dnia 10.03.2015 r. sygn. akt: K/29/13.

Stan faktyczny:

  1. Czy przedmiotowy wyrok wywiera skutki prawne w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów, a mianowicie czy należy je traktować jako wydane bez podstawy prawnej i należy dążyć do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia?

  2. Czy w przypadku podjęcia działań zmierzających do wznowienia postępowania należy zwrócić się do prokuratora o złożenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 kpa)?

  3. Jaką formę i treść powinien zawierać wniosek i czy powinien być odrębny dla każdego postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Czy do wniosku należy dołączyć całość akt, czy tylko decyzję?

  4. Zgodnie z art 145 a kpa skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Czy termin ten jest wiążący także dla prokuratora składającego sprzeciw?

Stan prawny:

Ad. 1.

Orzeczenia TK nie są z natury rzeczy wskazywane jako samodzielne źródło prawa obowiązującego, mają zawsze charakter wtórny (nie samodzielny), stanowią pochodną w stosunku do badanych regulacji - a więc wpływają na stan prawny w takim obszarze, jaki wyznacza swym zakresem obowiązywania kontrolowana norma prawna. Orzeczenia TK powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierające normatywną treść (chociaż w sensie negatywnym) zbliżają się wyraźnie do regulacji normatywnej - w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie.

Stanowisko w kwestii prawotwórczego charakteru orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa determinuje więc kierunek dalszych analiz, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie) i dopiero z tej perspektywy sensowne jest badanie jego oddziaływania na skutki prawne stanów wcześniej (a więc przed wejściem w życie orzeczenia) zaistniałych.

Konstytucja przewiduje wyraźnie retroaktywne skutki wyroku TK orzekającego o niekonstytucyjności przepisu prawa w zakresie, w jakim umożliwia wznowienie postępowania i w konsekwencji uchylenie aktu stosowania prawa wydanego na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Tak zakreślona retroaktywność dotyczy wszakże ściśle określonego zakresu (zmiany, uchylenia aktu stosowania prawa) i stanowi jednak odstępstwo od zasady prospektywnego działania wyroku.

„Wznowienie postępowania (sądowego i administracyjnego) w wyniku orzeczenia o niekonstytuycjności przepisu prawa nie stanowi wszak wyniku błędnego, wadliwego czy zawinionego zastosowania przepisów prawa przez organ to prawo stosujący, ale jest samodzielną instytucją ukształtowaną w odpowiednich przepisach proceduralnych - niezależnie od innych "klasycznych" podstaw wznowienia postępowania. Wydaje się, nawet w wypadkach objętych hipotezą art.190 ust.4, brak jest obecnie wyraźnych podstaw do traktowania uchylenia orzeczenia (decyzji) w wyniku wyroku TK jako przesłanki odpowiedzialności władzy publicznej. Wznowienie jako takie nie stanowi bowiem potwierdzenia zaistnienia stanu bezprawności zachowania organu państwa (sądu, organu administracyjnego) stosującego prawo. Wydaje się, że byłoby celowe wyraźne uregulowanie kwestii odszkodowawczych. Bez interwencji legislacyjnej będą bowiem utrzymywały się w tej kwestii zasadnicze wątpliwości i kontrowersje. Koncepcja i zakres takiej odpowiedzialności mogłoby nawiązywać do idei odpowiedzialności za tzw. szkody legalne, która obejmuje nie tylko wypadki szkód tradycyjnie tak kwalifikowanych (zob. art. 161 par.3 kpa), ale także i inne sytuacje, w których przyjmowana jest odpowiedzialność pomimo braku naganności (subiektywnej i obiektywnej) zachowania (zob. w szczególności art.419 kc)”. - prof. M. Safjan „Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego”.

W doktrynie istnieje rozbieżny pogląd co do skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym. Prezentowane były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Warto podjąć próbę ustalenia punktów stycznych - co do których zdaje się ustalać konsensus między teoriami. W takim wypadku doktryna określa, iż:

  1. utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK, a nie wcześniej - orzeczenie ma więc charakter prawotwórczy, aczkolwiek jest to akt negatywny.

  2.  utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, które prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych; eliminacja tych skutków będzie wymagała podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa (argument z art.190 ust.4 Konstytucji); do momentu zakwestionowania zaistniałych wcześniej skutków prawnych muszą być one uznawane za prawnie doniosłe (nie upadają więc automatycznie czynności prawne zdziałane pod rządem przepisów niezgodnych z Konstytucja, nie tracą ważności nabyte na podstawie tych przepisów prawa, nie podlegają automatycznemu uchyleniu wydane wcześniej orzeczenia i decyzje);

  3. Konstytucja dopuszcza utrzymanie w porządku prawnym ostatecznych rozstrzygnięć, opartych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi, a więc tym samym zezwala na utrzymywanie w porządku prawnym różnych rozstrzygnięć tych samych sytuacji prawnych.

Wydaje się, że zakres retroaktywności musi być w istotnym stopniu rozstrzygany poprzez racjonalny proces wykładni prawa. W zasadzie dla oceny skutków prawnych powstałych pod rządami przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne będą znajdowały zastosowanie dotychczasowe regulacje, z wyłączeniem określonym expressis verbis w art.190 ust.4 wznowienie postępowania) oraz konkretnego postępowania, w ramach którego postawione zostało pytanie prawne, a także postępowania toczącego się w wyniku uwzględnienia skargi konstytucyjnej (nawet jeśli nastąpiło odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.

W związku z powyższym należy także wziąć pod uwagę fakt, iż przedmiotowy wyrok ingeruje w prawa własności, czyli podstawowe przedmiotowe prawo człowieka, konstytucyjnie zagwarantowane. Są to już prawa nabyte. Należy więc przeanalizować, czy składając wniosek o wznowienie postępowania, a następnie możliwe uchylenie decyzji przekształcającej, nie będzie w sprzeczności z ogólnymi zasadami konstytucyjnymi jak i administracyjnymi, m.in. zaufania obywateli do organów władzy publicznej, racjonalnego ustawodawstwa. Należy także wziąć pod uwagę, iż przedmiotowe nieruchomości mogą być już przedmiotem dalszych czynności prawnych dokonywanych przez ich dotychczasowych właścicieli. Wzruszenie decyzji spowoduje „bałagan” administracyjny i prawny.

Ad 2.

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania”. Należy w tym przypadku odnosić się do procedury wznowienia postępowania wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, odwołujący się do ochrony praw nabytych i wskazujący, że postępowanie wznawiane bez sprawdzenia we wstępnej fazie interesu prawnego czyniłoby ze wznowienia instytucję zbliżoną do actio popularis (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10).

Art. 145a k.p.a. określa, iż „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja”. W przypadku określonym w art. 145a i 145b, wznowienie następuje tylko na żądanie strony. Z wnioskiem takim mogą wystąpić także inne podmioty na prawach strony, działające w jej interesie, o ile uzyskają zgodę strony. Tak jak już wcześniej wspomniano w pierwotnej opinii prawnej, organ wydający decyzję nie działa na prawach strony, dlatego też ma w tym przypadku zastosowanie art. 184 § 1 k.p.a. , który stwierdza, iż „Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę”. Prokurator powinien uzyskać zgodę strony na wniesienie sprzeciwu, jeżeli podstawą sprzeciwu jest twierdzenie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. A contrario prokurator nie jest obowiązany do uzyskania zgody strony na realizację prawa do wniesienia sprzeciwu w przypadku sprzeciwu opartego na innych podstawach wznowieniowych, w tym na podstawie art. 145a i art. 145b k.p.a. Obowiązkiem prokuratora jest wniesienie sprzeciwu do organu właściwego ze względu na sformułowane żądanie wzruszenia decyzji ostatecznej, a zatem żądanie wznowienia postępowania prokurator kieruje do organu wymienionego w art. 150 k.p.a.

Ad. 3.

Brak jest w przepisach prawnych określenia szczególnej formy i treści dla wniosku o wznowienie postępowania. Należy więc stosować przepisy ogólne określające wymogi formalne dla pisma w postępowaniu administracyjnym. Podstawowe elementy podania zostały zawarte w art. 63 k.p.a.

Brak jest także określenia jakie dokumenty powninny zostać załączone do niniejszego wniosku. Zdaniem opiniującego do wniosku powinna zostać załączona decyzja.